Từ thực tiễn công tác kiểm sát việc giải quyết án hành chính tại địa phương cho thấy án hành chính là lĩnh vực giải quyết tranh chấp rất phức tạp. Đối tượng khởi kiện chủ yếu là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, lĩnh vực quản lý thuế, lâm nghiệp, xây dựng, xử phạt vi phạm hành chính...Do đó, án hành chính thường liên quan đến nhiều cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền, trách nhiệm trong lĩnh vực quản lý nhà nước; liên quan các văn bản quy phạm pháp luật, nhất là các quy định pháp luật về đất đai qua các thời kỳ và có nhiều thông tư, nghị định hướng dẫn, sửa đổi, bổ sung dẫn đến khó khăn trong áp dụng, giải quyết. Bộ luật tố tụng hành chính năm 2015 đã có nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng, góp phần bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

Tuy nhiên, qua thực tiễn thực hiện chức năng kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính vẫn còn gặp một số khó khăn, vướng mắc như sau:

-  Về kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện:

Điều 123 Luật tố tụng hành chính quy định: Khi trả lại đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo cho người khởi kiện, Thẩm phán phải có văn bản ghi rõ lý do trả lại đơn khởi kiện. Văn bản trả lại đơn khởi kiện được gửi ngay cho Viện kiểm sát cùng cấp nhưng không quy định sao gửi đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo cho Viện kiểm sát nên Viện kiểm sát khó khăn trong thực hiện kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án có đúng pháp luật hay không dẫn đến hạn chế về thực hiện quyền kiến nghị của Viện kiểm sát.

- Về thực hiện quyền yêu cầu:

Theo quy định tại khoản 6 Điều 84 Luật tố tụng hành chính; Điều 22 Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016, Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình kiểm sát giải quyết vụ án hành chính.

Tuy nhiên, Tại khoản 2 Điều 22 Thông tư liên tịch số 03/2016 quy định “Trường hợp việc xác minh, thu thập chứng cứ theo yêu cầu của Kiểm sát viên là không thể thực hiện được hoặc Tòa án xét thấy không cần thiết thì chậm nhất là đến ngày hết thời hạn mở phiên tòa theo quyết định đưa vụ án ra xét xử được quy định tại Điều 149 hoặc khoản 3 Điều 221 Luật TTHC, Tòa án thông báo cho Kiểm sát viên bằng văn bản và nêu rõ lý do”. Trên thực tế Tòa án chỉ trả lời phiến diện, không có văn bản vì Luật tố tụng hành chính quy định quyền yêu cầu của Viện kiểm sát mà không có điều, khoản quy định trách nhiệm của Tòa án phải thực hiện yêu cầu. Do đó, việc thực hiện quyền yêu cầu còn khó khăn, chưa đạt kết quả trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát.

- Về thời hạn chuẩn bị xét xử:

Theo quy định tại Điều 130 Luật tố tụng hành chính, thời hạn chuẩn bị xét xử được chia ra hai trường hợp:

+ 04 tháng kể từ ngày thụ lý vụ án đối với trường hợp khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỹ luật buộc thôi việc (quy định tại điểm a khoản 2 Điều 116).

+ 02 tháng đối với trường hợp khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh (quy định tại điểm b khoản 2 Điều 116).

 Đối với vụ án phức tạp hoặc có trở ngại khách quan thì Chánh án Tòa án có thể quyết định gia hạn thời hạn chuẩn bị xét xử 01 lần không quá 2 tháng đối với vụ kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỹ luật buộc thôi việc; 01 tháng đối với trường hợp kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.

Trong thực tiễn, Tòa án thường vi phạm thời hạn chuẩn bị xét xử. Những vụ án có tính chất phức tạp cần phải thu thập thêm tài liệu, chứng cứ hoặc có trở ngại khách quan thì Chánh án Tòa án đã ra quyết định gia hạn thời hạn chuẩn bị xét xử 01 lần, nhưng khi hết thời hạn chuẩn bị xét xử Thẩm phán vẫn chưa có quyết định đưa vụ án ra xét xử. Lý do vụ án có tính chất phức tạp, chưa thu thập đầy đủ tài liệu, chứng cứ hoặc phải chờ kết quả trả lời của cơ quan liên quan. Trường hợp này không được gia hạn lần 02 dẫn đến vụ án quá hạn thời hạn giải quyết mà không khắc phục được.

Các trường hợp quy định tại điểm a, b khoản 3 Điều 116 (Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai mà hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại) thì Điều 130 lại không có quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử. Do đó, khi thụ lý giải quyết đối với trường hợp này thì Tòa án áp dụng thời hạn chuẩn bị xét xử không thống nhất.

Mặt khác, án hành chính thường liên quan đến người có thẩm quyền, cơ quan hành chính có trách nhiệm, nghĩa vụ liên quan nên cần phải chờ kết quả trả lời, cung cấp tài liệu, chứng cứ; một số trường hợp sự phối hợp giữa chính quyền địa phương, cơ quan có liên quan với Tòa án còn chậm nên làm kéo dài thời hạn giải quyết vụ án.

- Về ủy quyền tham gia tố tụng:

Theo quy định tại Điều 60 Luật tố tụng hành chính năm 2015, “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghịa vụ của người bị kiện theo quy định của Luật này”. Người bị kiện trong các vụ án hành chính là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thì thủ trưởng cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền chỉ được ủy quyền cho cấp phó tham gia tố tụng, cấp phó không được ủy quyền cho người thứ ba.

Trên thực tế, người đại diện theo pháp luật đều có văn bản ủy quyền cho cấp phó tham gia tố tụng nhưng cấp phó lại ủy quyền cho người thứ ba hoặc cấp phó có văn bản xin được xét xử vắng mặt vì lý do công việc. Việc cấp phó ủy quyền cho người thứ ba tham gia tố tụng là trái quy định của pháp luật. Việc xin xét xử vắng mặt của cấp phó không trái pháp luật nhưng gây khó khăn trong việc giải quyết vụ án không được khách quan, triệt để. Vì tại phiên tòa, sự vắng mặt của một bên đương sự làm ảnh hưởng đến việc hỏi, kiểm tra chứng cứ, tranh luận để làm rõ một số tình tiết liên quan đến vụ án; khó khăn trong đối đáp để đương sự thỏa thuận thành hoặc trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện phải được sự đồng ý của người bị kiện nhưng người bị kiện lại xin vắng mặt... Do đó vụ án kéo dài thới hạn, ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án.

- Về quy định của pháp luật:

Án hành chính chủ yếu là khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý thuế, lâm nghiệp, thị trường…Do đó, loại án này liên quan đến nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước, luật và bộ luật, văn bản hướng dẫn, lại thường xuyên sửa đổi, điều chỉnh, bổ sung. Một số văn bản pháp luật còn có mâu thuẫn, chồng chéo dẫn đến khó khăn trong áp dụng, giải quyết.

- Về phạm vi tranh tụng của Kiểm sát viên:

Theo quy định của luật tố tụng hành chính, chủ thể tranh tụng chủ yếu là các đương sự, tại phiên tòa Kiểm sát viên chỉ thực hiện việc hỏi các đương sự, người đại diện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự và những người tham gia tố tụng khác về những vấn đề còn mâu thuẫn, chưa thống nhất hoặc cần làm rõ một số tình tiết, chứng cứ mới trong vụ án chứ không tranh luận, đối đáp với đương sự. Sau khi những người tham gia tố tụng tranh luận và đối đáp xong, Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng và về việc giải quyết vụ án trên cơ sở đánh giá khách quan, toàn diện tài liệu, chứng cứ vụ án đã được kiểm tra và kết quả tranh tụng tại phiên tòa. Như vậy phạm vi tranh tụng của Kiểm sát viên rất hạn chế trong kiểm sát giải quyết án hành chính.

Giải pháp nâng cao hiệu quả hiệu quả công tác kiểm sát, giải quyết án hành chính

- Để nâng cao hiệu quả công tác kiểm sát, giải quyết án hành chính, trước hết Kiểm sát viên cần tăng cường công tác kiểm sát ngay từ khâu đầu tiên là kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện có đúng hay không, Tòa án thụ lý vụ án xác định quan hệ pháp luật tranh chấp, đối tượng khởi kiện, tư cách người tham gia tố tụng có đúng hay không. Từ đó phát hiện vi phạm trong việc trả lại đơn khởi kiện, quá trình thụ lý, giải quyết vụ án để kịp thời có kiến nghị hoặc kháng nghị khắc phục vi phạm.

- Khi được phân công Kiểm sát viên phải nắm chắc các quy định của pháp luật, kiểm sát chặt chẽ về trình tự, thủ tục tố tụng, thời hạn chuẩn bị xét xử; nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ án, lập hồ sơ kiểm sát, trích cứu đầy đủ, chính xác lời khai của đương sự và các tài liệu khác, nắm chắc nội dung vụ án, phân tích tổng hợp chứng cứ; áp dụng chính xác quy định của Luật tố tụng hành chính và các văn bản pháp luật có liên quan. Từ đó dự kiến đường lối giải quyết vụ án, xây dựng kế hoạch xét hỏi, chuẩn bị dự thảo phát biểu của Kiểm sát viên tại phiên tòa, đồng thời dự kiến trước các tình huống phát sinh có thể xảy ra tại phiên toà và chuẩn bị đầy đủ hồ sơ, tài liệu cần thiết để chủ động trong xử lý các tình huống phát sinh tại phiên tòa.

- Tại phiên tòa Kiểm sát viên phải chú ý lắng nghe, ghi chép, theo dõi diễn biến phiên tòa và chủ động tham gia hỏi tại phiên tòa. Nội dung hỏi cần tập trung vào các vấn đề còn mâu thuẫn, chưa thống nhất hoặc những tình tiết mới để làm rõ nội dung vụ án nhằm củng cố, hoàn chỉnh bài phát biểu quan điểm giải quyết của Viện kiểm sát có căn cứ, đúng pháp luật trên cơ sở đánh giá khách quan, toàn diện tài liệu, chứng cứ, kết quả tranh tụng tại phiên tòa.

- Kiểm sát viên phải thường xuyên tìm hiểu, nắm bắt các quy định của pháp luật để áp dụng vào từng vụ án chính xác, có căn cứ, đúng quy định cả về luật nội dung và luật hình thức nhằm đảm bảo vụ án được giải quyết khách quan, toàn diện, có căn cứ, đúng quy định của pháp luật.

- Viện kiểm sát nhân dân cấp trên cần tăng cường công tác tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng chuyên sâu cho cán bộ, Kiểm sát viên làm công tác kiểm sát việc giải quyết án hành chính nhằm nâng cao năng lực, chuyên môn, nghiệp vụ, nâng cao hiệu quả trong công tác.