Chứng minh và chứng cứ là một trong những nội dung được Luật Tố tụng hành chính (Luật TTHC) năm 2015 sửa đổi, bổ sung theo hướng hoàn thiện hơn so với Luật TTHC năm 2010 với các quy định về quyền thu thập chứng cứ của đương sự, các biện pháp thu thập chứng cứ cụ thể và quyền của Viện kiểm sát (VKS) khi kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu cũng như thực tiễn công tác của VKS cho thấy còn một số vấn đề cần được hướng dẫn áp dụng thống nhất, đảm bảo hiệu quả công tác của VKS trong TTHC.

Quy định về quyền thu thập tài liệu, chứng cứ của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính

Theo quy định tại khoản 1 Điều 25 Luật TTHC năm 2015 thì VKS kiểm sát việc tuân theo pháp luật TTHC nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật. Theo đó, xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ là một trong những nội dung hoạt động của VKS khi thực hiện chức năng kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính. Do đó, VKS có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án. Trường hợp kháng nghị bản án hoặc quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm thì VKS có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị. Thực tiễn áp dụng quy định trên đặt ra vấn đề là trong giai đoạn sơ thẩm, VKS có quyền tự mình xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ không? Ví dụ cụ thể như sau:

Trong quá trình kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục sơ thẩm, VKS cho rằng cần bổ sung thêm một số tài liệu, chứng cứ mới đủ cơ sở giải quyết vụ án nên đã có văn bản yêu cầu Tòa án thu thập bổ sung theo quy định của Luật TTHC năm 2015 và các văn bản liên quan. Tuy nhiên, Tòa án lại cho rằng việc thu thập bổ sung tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của VKS là không cần thiết nên Tòa án đã thông báo cho VKS về việc không chấp nhận yêu cầu; do đó, VKS đã áp dụng khoản 4 Điều 93 Luật TTHC năm 2015 yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ. Hoạt động thu thập tài liệu, chứng cứ của VKS trong trường hợp trên có đúng quy định của pháp luật không? Tài liệu, chứng cứ VKS thu thập có giá trị pháp lý để trở thành chứng cứ giải quyết vụ án không?

Ý kiến thứ nhất cho rằng, hoạt động yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ của VKS trong tình huống trên là đúng căn cứ, vì hai lý do sau: Một là, VKS đã thực hiện việc yêu cầu Tòa án thu thập tài liệu, chứng cứ trước khi tự mình thực hiện thu thập, do Tòa án không chấp nhận yêu cầu của VKS nên để đảm bảo việc giải quyết vụ án đúng căn cứ pháp luật, cần phải có tài liệu, chứng cứ đầy đủ nên VKS phải tự mình thu thập tài liệu, chứng cứ, nếu không thì không thể giải quyết vụ án. Hai là, tại khoản 4 Điều 93 Luật TTHC năm 2015 đã quy định cụ thể về quyền yêu cầu cung cấp tài liệu, chứng cứ của VKS trong TTHC, do đó, VKS thu thập tài liệu, chứng cứ đảm bảo căn cứ pháp luật; cùng với đó, các tài liệu, chứng cứ mà VKS thu thập được có thể trở thành nguồn chứng cứ để Tòa án sử dụng khi giải quyết vụ án.

Ý kiến thứ hai cho rằng, hoạt động thu thập tài liệu, chứng cứ của VKS trong tình huống trên là không đúng căn cứ; đồng nghĩa với việc các tài liệu, chứng cứ VKS thu thập được không đảm bảo tính hợp pháp, bởi lẽ, theo quy định tại khoản 6 Điều 84 Luật TTHC năm 2015, VKS chỉ trực tiếp thực hiện việc xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong trường hợp kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm; trong trường hợp này, VKS có thể thực hiện việc thu thập tài liệu, chứng cứ để xem xét việc kháng nghị (khi chưa kháng nghị) và bảo đảm quan điểm kháng nghị (khi đã ban hành văn bản kháng nghị, Tòa án cấp phúc thẩm đã thụ lý vụ án để giải quyết theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm). Trong giai đoạn sơ thẩm, khi cho rằng tài liệu, chứng cứ trong hồ sơ vụ án chưa đủ cơ sở để giải quyết vụ án, VKS có quyền yêu cầu Tòa án thực hiện việc xác minh, thu thập. Khoản 4 Điều 93 Luật TTHC năm 2015 không phải là hậu quả áp dụng khi yêu cầu của VKS không được Tòa án chấp nhận.

Tác giả nhất trí với ý kiến thứ hai, trong trường hợp trên, VKS cần thực hiện quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ mà không trực tiếp thực hiện hoạt động này, bởi vì:

Một là, quy định tại khoản 6 Điều 84 Luật TTHC năm 2015 cần được hiểu là nội dung mang tính nguyên tắc, theo đó, chỉ trường hợp VKS kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm thì VKS “có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ”; ngoài trường hợp này thì VKS thực hiện quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập. Nếu Tòa án không chấp nhận yêu cầu của VKS thì việc giải quyết vụ án căn cứ vào tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ vụ án; bởi lẽ, việc nhận định cần thiết hay không cần thiết thu thập bổ sung tài liệu, chứng cứ là quyền hạn của Tòa án, xuất phát từ nhận định tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ vụ án đã đủ cơ sở để Tòa án xét xử hay chưa. Trường hợp bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án không đủ cơ sở thì VKS thực hiện quyền kháng nghị phúc thẩm theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, cá nhân, cơ quan, tổ chức trong TTHC.

Hai là, khoản 4 Điều 93 Luật TTHC năm 2015 không được hiểu là biện pháp được áp dụng sau khi Tòa án không chấp nhận yêu cầu của VKS về thu thập bổ sung tài liệu, chứng cứ mà được hiểu là cách thức tiến hành một biện pháp thu thập tài liệu, chứng cứ cụ thể cùng với các biện pháp thu thập khác như: Lấy lời khai, đối chất, xem xét, thẩm định tại chỗ, trưng cầu giám định... được quy định từ Điều 85 đến Điều 93 Luật TTHC năm 2015 nhằm đảm bảo tài liệu, chứng cứ đó có giá trị pháp lý.

Theo đó, khi VKS có yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ thì chủ thể đang lưu giữ tài liệu, chứng cứ có trách nhiệm cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của VKS trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu; trường hợp hết thời hạn mà không cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của VKS thì cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do cho VKS; trường hợp không thực hiện yêu cầu của VKS mà không có lý do chính đáng có thể bị xử lý theo quy định của pháp luật.

Các biện pháp xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính

Theo quy định tại khoản 6 Điều 84 Luật TTHC năm 2015, VKS có quyền xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ bảo đảm cho việc kháng nghị phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm; đồng thời, Luật TTHC năm 2015 quy định về “bổ sung, xác minh tài liệu, chứng cứ trong thủ tục giám đốc thẩm” của VKS như sau: Trong quá trình giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm, Tòa án, VKS có quyền yêu cầu người có đơn bổ sung tài liệu, chứng cứ hoặc tự mình kiểm tra, xác minh tài liệu, chứng cứ cần thiết.

Tuy nhiên, khác với đương sự và Thẩm phán khi được quy định cụ thể các biện pháp thu thập tài liệu, chứng cứ thì Luật TTHC năm 2015 không quy định các biện pháp mà VKS được phép thực hiện để thu thập tài liệu, chứng cứ bằng một quy định riêng. Theo đó, đương sự trong TTHC được thu thập chứng cứ bằng các biện pháp: Thu thập tài liệu đọc được, nghe được, nhìn được, dữ liệu điện tử; thu thập vật chứng; xác định người làm chứng và lấy xác nhận của người làm chứng; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cho sao chép hoặc cung cấp những tài liệu có liên quan đến việc giải quyết vụ án mà cơ quan, tổ chức, cá nhân đó đang lưu giữ, quản lý; yêu cầu Ủy ban nhân dân cấp xã chứng thực chữ ký của người làm chứng; yêu cầu Tòa án thu thập tài liệu, chứng cứ nếu đương sự không thể thu thập tài liệu, chứng cứ; yêu cầu Tòa án ra quyết định trưng cầu giám định, định giá tài sản; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện các công việc khác theo quy định của pháp luật. Hay Thẩm phán có thể tiến hành một hoặc một số biện pháp sau để thu thập tài liệu, chứng cứ: Lấy lời khai của đương sự, người làm chứng; đối chất giữa các đương sự với nhau, giữa các đương sự với người làm chứng; xem xét, thẩm định tại chỗ; trưng cầu giám định; quyết định định giá tài sản; ủy thác thu thập, xác minh tài liệu, chứng cứ; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu đọc được, nghe được, nhìn được hoặc hiện vật khác liên quan đến việc giải quyết vụ án và biện pháp khác theo quy định của pháp luật.

Vậy, khi cần xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ, VKS được áp dụng những biện pháp nào? Có thể được áp dụng tất cả các biện pháp như đối với Thẩm phán hay không? Theo quy định tại Điều 32 Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 282/QĐ-VKSTC ngày 01/8/2017 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về việc ban hành Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính (Quy chế số 282) thì: Khi xét thấy cần xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị phúc thẩm, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên báo cáo lãnh đạo VKS thực hiện quyền xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ theo quy định tại Điều 84 và Điều 93 Luật TTHC năm 2015. Như vậy, theo Quy chế số 282, VKS có thể áp dụng biện pháp “yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ” theo quy định tại Điều 93 Luật TTHC năm 2015.

Theo đó, khi có yêu cầu của VKS, cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ tài liệu, chứng cứ có trách nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ cho VKS trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu; trường hợp hết thời hạn mà không cung cấp đầy đủ theo yêu cầu thì phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do; cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm về việc không cung cấp tài liệu, chứng cứ của mình. Trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ ngày thu thập được tài liệu, chứng cứ, VKS thông báo cho đương sự để họ thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình và chuyển cho Tòa án để đưa vào hồ sơ vụ án theo quy định tại khoản 5 Điều 84 và khoản 1 Điều 94 Luật TTHC năm 2015.

Quy chế số 282 chưa quy định đầy đủ biện pháp xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của VKS trong TTHC, bởi lẽ, ngoài biện pháp “yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ”, VKS còn có quyền trưng cầu giám định lại theo quy định tại khoản 5 Điều 89 Luật TTHC năm 2015. Theo đó, việc giám định lại được thực hiện trong trường hợp có căn cứ cho rằng kết luận giám định lần đầu không chính xác, có vi phạm pháp luật hoặc trong trường hợp đặc biệt theo quyết định của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao theo Luật giám định tư pháp. Tại Điều 30 Luật giám định tư pháp năm 2012 quy định: Trong trường hợp có sự khác nhau giữa kết luận giám định lần đầu và kết luận giám định lại về cùng một nội dung giám định thì việc giám định lại lần thứ hai do người trưng cầu giám định quyết định. Việc giám định lại lần thứ hai phải do Hội đồng giám định thực hiện. Trong trường hợp đặc biệt, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao quyết định việc giám định lại sau khi đã có kết luận của Hội đồng giám định.

Như vậy, khi thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính, khi xét thấy cần xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để đản bảo cho việc kháng nghị phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm, VKS có thể thực hiện các biện pháp sau: Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ theo khoản 4 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 và trưng cầu giám định lại sau khi đã có kết luận của Hội đồng giám định theo quy định tại khoản 5 Điều 89 Luật TTHC năm 2015 và Điều 30 Luật giám định tư pháp năm 2012. Do đó, để đảm bảo tính chính xác và áp dụng thống nhất quy định của pháp luật khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp trong tố tụng hành chính, chúng tôi kiến nghị bổ sung khoản 1 Điều 32 Quy chế số 282 như sau:

Khi xét thấy cần xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị phúc thẩm, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên báo cáo Lãnh đạo Viện kiểm sát thực hiện quyền xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ theo quy định tại Điều 84, Điều 259, Điều 89 và Điều 93 Luật TTHC năm 2015. Đồng thời, kiến nghị cơ quan liên ngành Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tối cao đính chính nội dung tại Điều 9, Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 của VKSND tối cao và TAND tối cao quy định việc phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân trong việc thi hành một số quy định của Luật TTHC quy định về “Thông báo, chuyển tài liệu, chứng cứ do Viện kiểm sát thu thập” như sau:

“Tài liệu, chứng cứ do Viện kiểm sát thu thập theo quy định tại khoản 6 Điều 84 và khoản 2 Điều 259 Luật Tố tụng hành chính được thông báo cho đương sự theo khoản 5 Điều 84 Luật Tố tụng hành chính, được chuyển cho Tòa án để đưa vào hồ sơ vụ án hành chính (thay vì vụ việc dân sự) và bảo quản tại Tòa án theo quy định tại khoản 1 Điều 94 Luật TTHC” nhằm đảm bảo tính chính xác về nội dung và tính khoa học của văn bản pháp luật./.